Trattare della cittadinanza significa prendere in esame una delle componenti fondamentali dell’esercizio della sovranità dello Stato. Ogni entità statuale infatti è tale in quanto dotata di un ordinamento giuridico autonomo e indipendente i cui effetti si dispiegano autoritativamente all’interno di un dato territorio e nei confronti di uno specifico popolo, formato dalla comunità dei cittadini. Attraverso la lente della cittadinanza si possono dunque scorgere i caratteri dello Stato ed il concreto atteggiarsi dell’assetto dei poteri sovrani al suo interno. Uno studio sulla cittadinanza vaticana prende allora inevitabilmente le mosse dall’analisi di quella realtà statuale assolutamente peculiare che è la Città del Vaticano, lo Stato più piccolo che esista, che si estende per soli quarantaquattro ettari, con appena qualche centinaio di cittadini, ma che tuttavia rappresenta un riferimento per l’intera cristianità del mondo.

Il carattere connaturale ed essenziale dello SCV, che ne fa una realtà statuale diversa da qualsiasi altra, è dato dal rapporto che unisce questo minuscolo Stato alla Santa Sede, intesa come insieme degli organi di governo della Chiesa universale. La Città del Vaticano nasce con il Trattato del Laterano del 1929 ed esiste con il solo dichiarato scopo di assicurare l’assoluta indipendenza della Sede Apostolica. Lo Stato pertanto non ha un fine proprio, ma si atteggia come entità funzionale all’esercizio delle attività connesse alla missione spirituale della Chiesa. Tutte le componenti statuali pertanto, ed in primis la stessa cittadinanza, risentono di questa funzionalizzazione e non possono essere adeguatamente comprese senza tenere sempre in considerazione quest’aspetto che ne rappresenta l’essenza stessa.

La cittadinanza vaticana dunque, pur essendo l’espressione del potere sovrano dello Stato sui cittadini, è ancor prima uno strumento giuridico apprestato a tutela della funzione svolta da quanti sono chiamati al governo della Chiesa universale. Come lo Stato da cui promana, la cittadinanza vaticana riflette quindi essa stessa questo carattere funzionale, che ne fa un istituto che può essere accostato, ma mai assimilato, alla cittadinanza di altri Paesi.

Il presente studio parte quindi inevitabilmente da un’analisi della realtà statuale dello SCV, del suo assetto istituzionale fondamentale e del suo sistema di fonti del diritto. Si passa poi ad una rapida disamina del concetto di cittadinanza in termini di teoria generale del diritto, evidenziando in particolare l’origine del concetto e la sua evoluzione storica e mettendo in luce l’attuale processo di ridefinizione semantica del termine stesso e l’ampliamento dei suoi significati. Per inquadrare meglio il concetto vengono utilizzate tre categorie: appartenenza, soggetti e diritti. La cittadinanza è infatti prima di tutto il rapporto di appartenenza tra individui e ordinamento giuridico-istituzionale dello Stato (o di altro ente sovrano), ma è anche il carattere attribuito dallo Stato ai soggetti che ne compongono il rispettivo popolo ed il contestuale status goduto dai cittadini che comporta in capo ad essi una serie di diritti che a loro competono proprio in quanto cives.

Viene quindi svolto un percorso storico in cui, attraverso il filo conduttore della cittadinanza, si evidenziano alcuni elementi generali dell’istituto nello Stato Pontificio e, dopo la conquista di Roma e la fine del potere temporale dei Papi, nella difficile situazione venutasi a determinare tra il Regno d’Italia e la Santa Sede, regolata unilateralmente dall’Italia con la legge delle guarentigie del 1871.

Con la Conciliazione del 1929 e la firma dei Patti Lateranensi nasce il nuovo SCV che, come tale, esercita una propria sovranità territoriale all’interno dei suoi confini e personale nei confronti dei suoi cittadini. Lo stesso testo del Trattato Lateranense prende in considerazione direttamente alcuni aspetti connessi alla materia. In particolare l’art. 9 prevede che siano “soggette alla sovranità della Santa Sede tutte le persone aventi stabile residenza nella Città del Vaticano” e che queste stesse persone, “cessando di essere soggette alla sovranità della Santa Sede, qualora non siano da ritenere munite di altra cittadinanza, siano in Italia considerate senz’altro cittadini italiani”. L’art. 21 prevede poi che i Cardinali residenti nella Città del Vaticano e in Roma “siano a tutti gli effetti cittadini (vaticani)”. Prendendo le mosse da tale disciplina pattizia di carattere internazionale, l’ordinamento giuridico vaticano si è dotato fin da subito di una propria specifica normativa sulla cittadinanza, la legge 7 giugno 1929, n. III: la materia infatti è sempre stata considerata riservata al legislatore vaticano.

La legge del 1929 è rimasta in vigore per ottant’anni, fino alla sua riforma e sostituzione ad opera della legge 22 febbraio 2011, n. CXXXI. Lo studio qui condotto si estende ai contenuti della legislazione previgente in quanto la sua analisi è utile non solo in termini storici e comparatistici, ma anche e soprattutto per individuare meglio, al di là delle modifiche normative che si succedono, i caratteri essenziali dell’istituto.

Nell’analisi della legislazione previgente viene evidenziata in particolare l’impostazione data allora che, partendo da un’interpretazione particolarmente restrittiva del Trattato, collegava la concessione della cittadinanza solo a quanti avessero la “stabile residenza” nello Stato (salvo il caso dei Cardinali residenti a Roma).

La legge n. III del 1929 ha rappresentato fino alla riforma del 2011 il riferimento normativo fondamentale, ma non l’unico. Nella ricostruzione qui svolta si dà conto anche delle ulteriori disposizioni che si sono prodotte all’interno del diritto vaticano e che, per qualche aspetto, hanno interessato questa materia. In particolare si prende in esame la disposizione del 1940 di Pio XII che concedeva durante munere la cittadinanza ai diplomatici. Sul punto, si ricorda poi la legge 21 novembre 1987, n. CXIX, che approva l’ordinamento giudiziario dello SCV e che prevede tra l’altro l’attribuzione della cittadinanza per il Giudice unico, ed il regolamento della Guardia Svizzera del 16 gennaio 2006, ove si prevede che i componenti del Corpo risiedano stabilmente nello SCV, nel quartiere loro assegnato, e durante munere siano ad ogni effetto considerati cittadini vaticani.

La parte principale della ricerca si concentra quindi sulla legge 22 febbraio 2011, n. CXXXI, sulla cittadinanza, la residenza e l’accesso nello SCV. Vengono considerate preliminarmente le esigenze di riforma che hanno portato all’emanazione della nuova legge nell’ambito di un complessivo processo di adeguamento sistematico dell’ordinamento giuridico vaticano, con particolare attenzione ai lavori della Commissione ad hoc costituita da Benedetto XVI, di cui è stato possibile consultare direttamente gli atti, grazie alla disponibilità del suo Presidente.

La legge sulla cittadinanza, la residenza e l’accesso, entrata in vigore il 1° marzo 2011, rappresenta la terza riforma operata sulle sei originarie leggi dello SCV emanate nel 1929 contestualmente alla nascita dello Stato, dopo la riforma della legge fondamentale del 2000 e quella della legge sulle fonti del diritto del 2008.

Vengono quindi analizzati nel dettaglio i contenuti normativi del testo legislativo, focalizzando in particolare l’attenzione sui criteri per l’acquisto e la perdita della cittadinanza. Il legislatore del 2011 opera in proposito un’importante novità, separando distintamente in termini concettuali il godimento della cittadinanza dalla condizione della residenza: ciò rende possibile la previsione legislativa della concessione dello status civitatis ai diplomatici della Santa Sede, in servizio presso le Nunziature all’estero (come del resto già era in seguito alla concessione di Pio XII del 1940) e la vigenza di una disciplina giuridica specifica per i residenti non cittadini.

Alla luce del complessivo quadro di riferimento normativo e dell’evoluzione storica che l’ha determinato, si cerca infine di delineare i caratteri propri della cittadinanza vaticana. La principale peculiarità dell’istituto rilevata è quella di trattarsi sostanzialmente di una cittadinanza funzionale, concessa cioè in funzione all’ufficio ricoperto, per garantire l’indipendenza da qualsiasi interferenza estranea all’ordinamento giuridico vaticano nei confronti di chi agisce nell’ambito delle attività della Santa Sede: lo SCV, per espressa previsione del Trattato Lateranense che lo costituisce, esiste infatti a garanzia dell’indipendenza della Sede Apostolica e dello svolgimento della sua missione.

Per questo la cittadinanza vaticana non si acquista automaticamente secondo i tradizionali criteri dello ius sanguinis o dello ius soli, ma si ottiene sempre e solo per concessione (ex iure o in seguito a valutazione dell’autorità amministrativa), in rapporto ad una specifica funzione svolta a servizio dello Stato o della Santa Sede. Da ciò discende ancora che essa abbia tendenzialmente un carattere temporaneo, in quanto collegata al tempo di svolgimento del servizio o della funzione per cui viene concessa.

Emerge quindi come la cittadinanza dello SCV assuma connotati del tutto peculiari, che non si riscontrano negli ordinamenti di altri Paesi. La cittadinanza vaticana si declina infatti in termini singolari e si atteggia anch’essa come strumento funzionale per l’esercizio indipendente e sovrano della missione della Chiesa.

Indice del volume

CAPITOLO I – LO STATO DELLA CITTA’ DEL VATICANO

1. La composizione della questione romana e la nascita dello SCV – 2. Il Trattato Lateranense – 3. Elementi costitutivi e caratteri essenziali dello SCV – 4. Il rapporto tra SCV e Santa Sede – 5. L’ ordinamento giuridico dello SCV – 6. Stato confessionale, patrimoniale e neutrale – 7. Monarchia elettiva assoluta – 8. L’esercizio dei poteri da parte degli organi dello Stato – 9. Il sistema delle fonti del diritto vaticano

CAPITOLO II – IL CONCETTO DI CITTADINANZA

1. L’origine del concetto di cittadinanza e la sua evoluzione storica – 2. Il nucleo del concetto – 3. Lo Stato come ente sovrano di riferimento dell’appartenenza del cittadino – 4. La potestà dello Stato in materia di cittadinanza – 5. I criteri per la concessione della cittadinanza – 6. La cittadinanza dal punto di vista dei cittadini – 7. Il popolo come elemento della sovranità personale dello Stato – 8. Il popolo come entità organizzata – 9. I diritti come precipitato dell’appartenenza – 10. Cittadinanza come appartenenza e partecipazione – 11. Il contenuto dei diritti di cittadinanza

CAPITOLO III – EVOLUZIONE STORICA FINO AL TRATTATO LATERANENSE

1. Evoluzione storica: dallo Stato Pontificio alla Presa di Roma – 2. Segue. Dalla debellatio del 1870 alla nascita dello SCV – 3. La costituzione dello SCV – 4. La cittadinanza vaticana nel Trattato Lateranense – 5. Il valore delle previsioni sulla cittadinanza contenute nel Trattato – 6. Segue. Un’interpretazione sul piano del diritto interno e del diritto internazionale – 7. Le norme del Trattato in materia di status personali speciali e accesso nello SCV

CAPITOLO IV – LA LEGGE 7 GIUGNO 1929, N. III

1. La regolamentazione della cittadinanza nel diritto interno vaticano – 2. La legge 7 giugno 1929, n. III: uno sguardo d’insieme – 3. La concessione della cittadinanza – 4. La perdita della cittadinanza – 5. L’accesso degli stranieri – 6. Il soggiorno degli stranieri – 7. L’accesso dei veicoli e le disposizioni generali – 8. Gli atti normativi ulteriori rispetto alla legge n. III

CAPITOLO V – LE ESIGENZE DI RIFORMA

1. Il generale processo di riforma dell’ordinamento vaticano – 2. L’iter di riforma della legge sulla cittadinanza – 3. I lavori della Commissione per la riforma – 4. I contenuti presi in esame dalla Commissione – 5. Gli approfondimenti richiesti agli esperti – 6. Le modifiche della bozza fino al testo finale

CAPITOLO VI – LA LEGGE 22 FEBBARIO 2011, N. CXXXI: LA CITTADINANZA

1. L’abrogazione esplicita della legge 7 giugno 1929, n. III – 2. La nuova legge sulla cittadinanza, la residenza e l’accesso: uno sguardo d’insieme – 3. La concessione della cittadinanza vaticana: di diritto o su richiesta – 4. Ipotesi di cittadinanza vaticana di diritto: i Cardinali residenti nella Città del Vaticano o in Roma – 5. Segue. I diplomatici della Santa Sede – 6. Segue. Le persone tenute a risiedere nello SCV in ragione della carica o del servizio – 7. Ipotesi di cittadinanza vaticana su richiesta: i residenti autorizzati – 8. Segue. Gli autorizzati a risiedere per concessione del Sommo Pontefice – 9. Segue. Il coniuge e i figli del cittadino – 10. La perdita della cittadinanza – 11. Il registro dei cittadini e la carta d’identità

CAPITOLO VII – LA LEGGE 22 FEBBARIO 2011, N. CXXXI: LA RESIDENZA, L’ACCESSO E LE DISPOSIZIONI GENERALI

1. La residenza ed il suo rapporto con la cittadinanza – 2. La soluzione adottata dalla legge n. CXXXI del 2011: la residenza considerata in termini autonomi rispetto alla cittadinanza – 3. La residenza di chi possiede i requisiti per la cittadinanza – 4. La residenza di chi non possiede i requisiti per la cittadinanza – 5. Il registro di anagrafe e la tessera di riconoscimento – 6. Il territorio dello SCV ed il regime di accesso controllato – 7. Le persone e la parte di territorio soggetta alle limitazioni di accesso – 8. La disciplina dell’accesso nello SCV – 9. I permessi permanenti e le tessere di accesso – 10. La dispensa dal permesso di accesso: Cardinali, Patriarchi e Vescovi – 11. Segue. Diplomatici accreditati presso la Santa Sede e congiunti del Sommo Pontefice – 12. Il divieto di accesso nel territorio dello Stato – 13. L’allontanamento dal territorio dello Stato – 14. L’accesso con veicoli – 15. L’assegnazione degli alloggi e l’ospitalità ad altri – 16. Le sanzioni previste dalla legge – 17. La natura della sanzioni – 18. Altre sanzioni penali applicabili

CAPITOLO VIII – I CARATTERI DELLA CITTADINANZA VATICANA

1. Appartenenza, soggetti e diritti – 2. L’appartenenza alla comunità vaticana – 3. La questione della nazionalità vaticana – 4. Appartenenza e partecipazione – 5. Il carattere funzionale della cittadinanza vaticana – 6. Il carattere temporaneo – 7. La residenza come criterio territoriale di riferimento – 8. Gli aspetti simbolici dell’appartenenza – 9. Cittadinanza e appartenenza alla Chiesa – 10. Popolo e popolazione – 11. La situazione di fatto dello SCV – 12. La cittadinanza del Sommo Pontefice – 13. La cittadinanza del Giudice unico – 14. La questione della cittadinanza vaticana per un non cattolico – 15. Lo status del cittadino – 16. La condizione dello straniero

Conclusioni

Appendice. La legge 22 febbraio 2011, n. CXXXI

Bibliografia e riferimenti normativi

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Alessio Sarais

La cittadinanza vaticana

Prefazione di S.Em. Card. Francesco Coccopalmerio

Libreria Editrice Vaticana